当务之急,须重申司法独立的重要意义

近年来,中国司法改革所遭遇的体制瓶颈备受关注,而与司法改革相关联的公平正义问题也始终紧扣人心。现任教于北京理工大学司法高等研究所的徐昕教授,连续4年领衔研究团队,定期发布司法改革年度报告,已成为中国司法改革的重要思想库之一。走过2012年,徐昕总结认为:“推行司法

的技术性改革,无法改变司法公正不足、司法公信低下、司法权威失落的现实。”“司法改革的关键是确保司法独立”。而就在不久前,中央司法体制改革领导小组办公室负责人姜伟回答记者提问时,也曾就“司法独立”说过“依法独立行使审判权、检察权也是司法改革的重要目标之一”。

2012年,十八大召开,再度开启了一个新的十年。十八大报告宣示“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”,外界也因此猜测未来中国将重启实质性政治体制改革。十八大后,高层是否及如何启动政治体制改革,如何看待司法改革与政治体制改革的关系,将会决定未来十年司法改革和法治建设的走向。当十八大吹来若隐若现的政治体制改革之风,我们既要期待,更要推动。当务之急,须重申司法独立的重要意义。

1回头看:摸到石头几十块

2012年“新一轮”司法改革宣告结束,2008年12月中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》安排的60项改革任务基本完成。更新一轮的司法改革即将拉开序幕。

2012年,改革尾声之年的举措,主要是先前改革的延续、收尾或修补。“新一轮”司法改革4年多来,法院、检察院、公安、司法行政等部门付出较多努力,在诸多司法的技术性改革方面取得一定的进展。但司法公正、公信和权威基本上没有改进,民众对司法的不满有增无减。其根本原因就在于,司法改革未触及司法的行政化、地方化、官僚化等体制性弊病,司法的独立性进一步降低。

1.释法怎样摆脱部门主义烙印?

2012年,《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》的修正案均获通过。虽有较多进步,也更存在诸多不足。

先说刑诉法,其中某些条款就被指为法治的倒退。例如,指定监视居住,实质上是“双规”的扩大化;不得自证其罪与“如实回答”自相矛盾,“沉默权”未能入法等。但法律现在已经获得通过,下一步自然应关注如何正确理解和执行修订后的新法。目前,高检、高法、公安部已经出台相关司法解释和配套规定,但不能不承认,均打上了“部门”的烙印,特别是高法出台的司法解释内部征求意见稿第250条规定的法院“越权”惩戒,引起了律师和社会各界的强烈批评,后被取消。这再次提出立法及司法解释体制的问题。长期以来,司法解释制度也存在“越权”解释、解释主体多元、形式混乱、制定程序简单随意、撤销监督机制缺位等问题。上述司法解释,就存在突破立法、部门化释法等问题。因此,这一现状急需改变,目前应重点考虑:第一,加强立法解释。第二,制定《司法解释法》或在《立法法》中专章规定,规范司法解释的制定、发布等程序,建立审查和撤销机制。第三,统一解释主体和解释形式,未来取消检察机关的司法解释权,统一由法院行使。第四,大力发展案例指导制度,尽可能通过判例解释法律。

相较而言,《民事诉讼法》此次修改至多算“中修”,理论上,民事司法改革较少涉及体制性顽疾,本不难突破,但修法受保守理念的牵制,虽有进步,亦留不少缺憾。例如,限制公民代理;公益诉讼主体应附条件地允许公民提起公益诉讼;立案未从实质审查改为形式审查;规定“先行调解”,易产生法院过度重视调解、强迫调解等问题,且未明确“调审分离”;法学界呼吁多年的立案登记制、废除法院依职权启动再审、强制答辩、律师调查令、三审终审及多元审级等诸多成熟的改革思路未被采纳。

2.法官判错案的责任如何一追到底?

法院系统在过去一年里,在完善减刑假释制度、促进司法公开、加强法院文化建设等方面有所动作和进展,但值得一提的是,当前弊端重重的错案追究制却并未废除,相反2012年3月份,最高人民法院有关部门负责人表示,将进一步完善错案追究制度,尝试合理界定“错案”的标准。尽管初衷良好,但该制度从设计到实施却广受诟病。第一,错案责任追究没有统一的标准。第二,错案责任追究往往采取通报批评、扣发奖金工资、暂停评优晋升晋级、调离审判岗位等行政性手段。错案标准的泛化及错案责任追究的轻度化,既使法官广受错案责任追究制之苦,又导致应严厉惩戒的情形经常蒙混过关。第三,制度设计的不合理,强化了本来就极不合理的案件请示制度,令两审终审原则虚化,大大削弱了二审、再审程序的监督功能。第四,《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》及各地的规定对“错案”法官的处置均有僭越《法官法》内容及效力之嫌疑。

另外,还建立了法官宣誓制度。《法官宣誓规定(试行)》要求初次担任或重新担任法官职务的人员应进行宣誓。该规定明确了宣誓仪式的组织机构、宣誓人、宣誓场地和誓词内容,旨在增强法官职业尊荣感,应当说,建立法官宣誓确有必要。其誓词内容一反政治色彩浓厚的特点,未强调“党的领导”、“中国特色”,而突出法官忠于祖国、人民、宪法和法律,出人意料。但司法官的宣誓制度只是形式,关键还需要完善司法官的遴选机制,特别是建立从律师到司法官的法律职业转换制度,提升法律人素质,推动法律职业共同体的形成。

3.反腐能否成立独立统一的“廉政公署”?

与体制内反腐机制的“低效”相比,近年来网络反腐尤其是微博反腐成效较为明显。这极大地触动官员阶层的利益,《关于加强网络信息保护决定》迅速通过。该决定明显将抑制网络反腐的动力和效用。网络立法确有必要,但主要目标在于保护公民权利,特别是公民个人隐私不受侵犯。

十八大后,反腐成为民众对未来十年的首要期待。高层立场坚定,表现出空前的反腐决心;李春城、雷政富等一批官员落马,似有新一轮“反腐风暴”;官员财产申报拟列入全国人大立法规划;2012年末最后一天,习近平主持中共中央政治局会议,要求“坚决遏制腐败现象蔓延势头”。种种迹象,似乎显示廉政中国或有希望。但反腐是一项极其艰巨的任务,最终取决于民主法治的实现。就现实的可能性而言,至少需在如下方面取得突破,方可真正反腐。第一,确立官员财产申报制度。第二,建立廉政公署。第三,放松言论管制,激励民间反腐。

鉴于微博反腐的重要作用,建议最高人民检察院带头,各级各地检察院积极建立微博举报平台,针对举报,及时公开回复。最高人民检察院下发通知,要求与纪检机关协作配合,及时审查和处理涉嫌渎职侵权违法犯罪案件线索,绝不允许任何组织或个人非法干预。其实,与其加强与纪检机关的合作,为何不考虑整合成统一、独立的反腐廉政机构?事实上,面对体制性腐败,独立性不足的检察机关反腐的空间相当有限。反腐机构的作用大小虽然与内部机制、配套措施等完善有关,但关键在于权力构架和独立程度。

4.异化的劳教制度何日正式寿终正寝?

2012年,劳动教养制度再次被推向舆论的风口浪尖,废除劳教的呼声不绝于耳。基于行政法规和部门规章的现行劳教制度明显违宪。第一,违反《宪法》第37条。第二,违反《立法法》、《行政处罚法》等上位法规定。第三,违反1998年中国政府签署的《公民权利和政治权利国际公约》。实践中,劳教制度的弊端更是暴露无遗。劳教决定权完全掌握在公安机关手中,警察拥有随意剥夺公民人身自由长达数年之权力,缺乏制约导致权力肆无忌惮的滥用。十多年来,劳教制度异化为“维稳”手段,上访之路通往劳教。重庆打黑时期,劳教沦为压制言论的工具。劳教制度缺乏基本的正当程序保障,劳教的“罪刑”极不相应。

多年来,劳教制度应当改革而非废除、改革方案尚未达成共识等成为有关部门用来拖延劳教制度废除的借口。因而我们只呼吁废除劳教,而不谈所谓改革。劳教制度必须废除,这是原则。剥夺公民人身自由的权力交给司法机关,是世界潮流,是法治底线,是所有民众的共识。作为一种衔接,废除劳教后,以《违法行为教育矫治法》取而代之。必须避免“穿新鞋,走老路”,确保新制度与劳教具有原则性不同:第一,除行政拘留外,任何剥夺公民人身自由的决定必须由法院裁决;第二,裁决须经法律的正当程序。

尽管官方的应对仍有拖延之嫌,但劳教制度不可能逃避最终被废除的命运。2013年初,全国政法工作会议宣布,积极推进劳教制度改革,在报请人大常委会批准后,将“停止使用”,并要求此前严格控制使用劳教手段,对缠访、闹访等三类对象不采取劳教措施。这意味着劳教制度即将成为历史。

2向前看:过河依旧是使命

1.司法改革,须纳入政治体制改革的框架一并考虑

事实证明,推行司法的技术性改革,无法改变司法公正不足、司法公信低下、司法权威失落的现实。我们必须看清,脱离政治体制改革的司法改革,不过是笼中鸟,根本无法展翅飞翔。政治体制改革是推进司法改革的根本保障,司法改革须纳入政治体制改革的框架一并考虑。政治体制改革应以法治改革为优先战略之一,法治改革以司法改革为核心,司法改革的关键是确保司法独立,确保司法独立的首要任务即理清司法与执政党的关系。理清司法与党的关系特别需要消除对司法独立的一些误解。

政治体制改革是中国转型之关键。司法体制作为政治体制的重要组成部分,须纳入政治体制改革的框架一并考虑。这并非否定近年来司法的技术性改革,透过“去政治化”的策略推动司法改革亦意义重大。

政治体制改革早已成为一切改革之瓶颈。政治体制改革可以有诸多切入点,这些改革可以且应当同时推进,而法治改革应优先考虑。因为法治改革是最容易达成共识、成本最低、最安全、风险最小、最能避免动荡的政治体制改革切入点。

2.法治改革应以司法改革为核心

法治改革应以司法改革为核心。司法改革的关键是确保司法独立。当下中国,必须澄清误解,重申司法独立的重要性。第一,司法独立要求任何个人或组织不得干预司法。司法独立包括职能独立、组织独立和法官独立。第二,司法独立是司法有效运作的必要条件,实现司法公正的前提和保障。第三,司法独立是国际通行的法治准则。司法独立是一切法治国家的基本准则,也为诸多国际文件明文规定,并非资本主义特有的法治理念,社会主义不应排斥司法独立。第四,司法独立只有程度的不同,而没有绝对的独立或不独立。第五,司法独立是最有可能达成的共识。第六,司法独立的关键在于理清司法与党的关系。司法独立不仅无损于党的领导,而且有利于改善党的领导。党对司法的领导主要体现为政治领导和组织领导。但党不干预个案,这是基本原则。

司法独立性的提升是一个渐进的过程。但首先必须确立司法独立原则,然后朝向这一目标不断迈进。具体方案可采取由内而外、先易后难的策略。目前可以推行的司法改革举措,至少包括:从法院内部独立做起,上级法院不得干涉下级法院审判,院庭长不得干涉法官办案,取消最高法院对具体案件的批复,废除审判委员会;实施严格的司法问责和惩戒制度,确保司法公正;加强司法官的任期、人身安全、退休及职务行为豁免权保障,建立一套科学的司法官遴选、任命、升迁、惩戒的制度,特别是从律师到司法官的法律职业转换机制,司法经费由中央财政承担。

结语

2013年,中国新十年之起点。未来十年,中国或将迎来社会转型的关键时期,迈向法治和民主的正路。未来十年,包括司法改革在内的社会变革,或将以一种预知或不可预知的方式、逐渐或突然展开。未来十年,几分焦虑,几分期待。期待上下凝聚共识,压力转为动力;期待新一轮的解放思想;期待实质性的司法改革,司法独立原则确立;期待政治体制改革的全面展开,社会转型平稳有序,顺利迈向法治和民主的中国。

(因篇幅所限,本文系编者根据报告原文删节、整理而成)

报告执笔人:徐昕 黄艳好 卢荣荣

墨鱼
博主

我就是我,是颜色不一样的烟火 。一个喜欢文字的人,一个流连书花诗酒的人,一个与寂寞为伍的苦行者。

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